À propos du documentaire Sécurité globale, de quel droit ?

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Sécurité ou liberté ? Voilà, encore, la question à laquelle le débat public a dû répondre à l’occasion de l’examen de la proposition de loi « sécurité globale » qui vient d’être adoptée par le Parlement.

Présentée par les députés du groupe présidentiel LREM, la proposition de loi avait pour objet d’« intégrer plus directement l’ensemble des acteurs de la sécurité et de la sûreté autour d’un continuum de sécurité ». Si feu l’article 24 (créant un nouveau délit de diffusion d’éléments d’identification d’un agent de police ou de gendarmerie dans l’exercice de leurs fonctions) a été le lieu d’une grande controverse entre la majorité parlementaire et la société civile, le reste du texte est passé plutôt inaperçu auprès du grand public, alors même qu’il porte en lui les fondamentaux d’une sape toujours plus profonde de la démocratie libérale.

C’est ce qu’ont voulu mettre en lumière Karine Parrot et Stéphane Elmadjian en réalisant le documentaire « Sécurité globale, de quel droit ? ». D’une durée d’environ 45 minutes, celui-ci réunit des professeurs de droit qui, tour à tour, analysent et commentent les dispositions que contenait la proposition de loi éponyme.

Faisant œuvre de salubrité publique, le film revient ainsi sur l’origine militaire de l’idéologie de la « sécurité globale », l’augmentation des lois sécuritaires ces dernières années, le renforcement des prérogatives de la police municipale, l’association des agents de sécurité privée et la sous-traitance des missions de police ou encore l’utilisation des nouvelles technologies telles que la vidéosurveillance et la reconnaissance faciale.

Les intervenants relevaient alors à juste titre les dangers de cette proposition de loi pour les différentes libertés publiques et individuelles (droit au respect de la vie privée et liberté de manifester au premier rang) et pointent légitimement du doigt les approximations et fragilités de la procédure législative. Les lois doivent pourtant respecter les normes qui leur sont « supérieures », à savoir la Constitution et les traités internationaux auxquels la France est partie, sous peine d’être sanctionnée par les juges, gardiens des libertés.

Une interrogation peut alors frapper le spectateur au cours du visionnage du documentaire : comment une telle proposition de loi peut-elle être adoptée dans un pays démocratique ? Cette loi, aujourd’hui votée, ne serait-elle pas « illégale » ?

La réponse est malheureusement négative, dès lors que, depuis plusieurs années déjà, les atteintes aux normes démocratiques ne sont plus sanctionnées par les juges.

 

1. Des atteintes manifestes aux normes démocratiques…

Alors que de nombreuses normes démocratiques sont concernées par la loi sécurité globale, celle-ci porte à chacune d’entre elles des atteintes manifestes.

Ces normes démocratiques ont trait à la garantie des libertés fondamentales et au respect de la procédure d’adoption de la loi.

S’agissant, d’une part, des libertés fondamentales, celles-ci sont garanties tant par la Constitution (en particulier par la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789) que par les engagements internationaux de la France (en premier lieu le Pacte international sur les droits civils et politiques de 1966 et la Convention européenne des droits de l’homme de 1950).

Ces textes garantissent ainsi, notamment, la liberté d’aller et venir, le droit au respect de la vie privée, la liberté d’opinion ou encore la liberté d’expression (qui inclut notamment la libre circulation de l’information et la liberté de la presse).

Concernant, d’autre part, la procédure d’adoption de la loi, celle-ci est réglementée par la Constitution et les lois organiques (destinées à compléter les dispositions constitutionnelles). Toutes les règles de procédure, comme la tenue d’une étude d’impact d’un projet de loi ou la saisine préalable du Conseil d’État pour avis, concourent à l’exigence de qualité de la loi.

Alors même que les normes démocratiques ci-avant exposées sont donc prévues par des textes de valeur constitutionnelle et conventionnelle, et s’imposent à ce titre aux textes de loi, la loi sécurité globale porte des atteintes manifestes à celles-ci.

D’abord, sur le fond du droit, c’est avant tout la reconnaissance faciale par drone qui est la plus menaçante. Comme le relevait le Professeur Lucie Cluzel dans le documentaire, cette technique de surveillance policière porte atteinte tout à la fois au droit au respect de la vie privée et aux libertés d’expression, d’opinion et de manifestation. Effectivement, quiconque se sent surveillé aura tendance à se censurer.

Aussi, feu l’article 24 de la proposition de loi, en réprimant la diffusion d’éléments d’identification de fonctionnaires de police ou de gendarmerie dans l’exercice de leurs fonctions portait en lui-même une restriction à la libre circulation des informations et à la liberté de la presse, ensemble la liberté d’expression.

Mis bout à bout, ces différents dispositifs peuvent, au-delà même d’une simple atteinte, aboutir à une privation des libertés d’expression et de manifestation par le sentiment fort d’intimidation qu’ils diffusent.

Ensuite, sur la procédure législative, le film « Sécurité globale, de quel droit ? » diffuse des images du président de la commission des lois du Sénat qui, le 16 décembre 2020, se désolait de ce qu’aucune étude d’impact ou avis préalable du Conseil d’État ne soit intervenu pour éclairer le texte. Il faisait même état de ce que le Gouvernement avait tenu la plume des députés auteurs de la proposition de loi.

Les Professeurs Noé Wagener et Raphaële Parizot relevaient quant à eux, respectivement, que la proposition de loi sécurité globale était incompréhensible pour les parlementaires eux-mêmes, qui d’ailleurs en sont réduits à des débats très pauvres, et était très mal rédigée.

Certes, la Constitution n’impose pas aux propositions de loi (initiées par les parlementaires) l’élaboration d’une étude d’impact ou la saisine du Conseil d’État pour avis, contrairement aux projets de loi (à l’initiative du Gouvernement), ni n’interdit l’intervention du Gouvernement dans la rédaction d’une proposition de loi, ni n’impose que les débats dans les assemblées soient particulièrement nourris. Mais l’exigence de qualité des débats démocratiques devrait conduire à prendre le contre-pied de cet état du droit.

En revanche il existe bien une obligation constitutionnelle d’intelligibilité de la loi qui, au regard de l’argumentation développée par les intervenants du documentaire, a été méconnue par la proposition de loi.

Il en résulte que la loi sécurité globale porte des atteintes manifestes aux normes démocratiques. Toutefois, en l’état actuel des rapports de force sociaux, il est plus que probable que ces atteintes ne soient pas sanctionnées par les juges.

 

2. … non sanctionnées par les juges

C’est à l’occasion du « test de proportionnalité » des lois que les juges laissent de plus en plus prévaloir les considérations liées à la sécurité sur celles tenant à la liberté.

Pas moins de quatre juges sont susceptibles de sanctionner les atteintes portées aux normes démocratiques : le Conseil constitutionnel (qui peut abroger ou empêcher la promulgation d’une loi contraire à la Constitution), la Cour européenne des droits de l’Homme (qui peut condamner la France en cas d’application d’une loi violant les droits et libertés garantis par la convention européenne des droits de l’homme) et les juges judiciaires et administratifs (qui peuvent, dans le cadre d’un procès, écarter l’application d’une loi contraire aux engagements internationaux de la France).

Cependant, la loi sécurité globale est susceptible de passer le « triple test de proportionnalité » qui est mis en œuvre lorsque sont concernés les libertés et droits fondamentaux et qui vise à contrôler que le texte en cause soit adapté, nécessaire et proportionné.

Nécessaire, en ce que la mesure doit permettre de réaliser l’objectif légitime poursuivi. Ainsi, la loi sécurité globale qui, notamment, légalise la captation d’images par drone par les services de police pourrait être considérée comme permettant de réaliser l’objectif légitime de préservation de l’ordre public.

Adapté, signifie qu’il n’existe pas d’autres mesures moins contraignantes pour atteindre l’objectif visé. En ce sens, il pourrait être considéré qu’aucune autre mesure moins attentatoire aux libertés que la captation d’image par drones ne serait susceptible de préserver suffisamment l’ordre public.

Proportionné, enfin, dans le sens où la mesure ne doit pas, par les charges qu’elle crée, être hors de proportion avec le résultat recherché. Le Gouvernement pourrait ainsi se prévaloir de ce que l’usage de drones, s’il porte atteinte au droit au respect de la vie privée, n’est pas hors de proportion avec l’objectif de préservation de l’ordre public.

C’est donc tout à la fois aux stades de l’adaptation, de la nécessité et de la proportionnalité que les juges laissent usuellement passer les atteintes aux normes démocratiques, en particulier au regard des nombreuses lois sécuritaires adoptées ces dernières années et qui confèrent déjà aux pouvoirs publics des prérogatives étendues en matière de maintien de l’ordre et de surveillance. Il est à ce propos notable que ces lois n’aient pas donné lieu à des sanctions particulières de la part des juges.

Ainsi en est-il, par exemple, de la loi renseignement du 24 juillet 2015 qui a pour l’essentiel été déclarée conforme à la Constitution. Le Conseil constitutionnel a ainsi pu juger que les dispositions autorisant l’État à utiliser un dispositif technique permettant la localisation en temps réel d’une personne, d’un véhicule ou d’un objet étaient nécessaires à la prévention des atteintes à l’ordre public et des infractions et ne portaient pas une atteinte manifestement disproportionnée au droit au respect de la vie privée.

Dans une affaire mettant en cause la possible interception des correspondances entre un détenu et ses défenseurs par les services de police du Royaume-Uni, la Cour européenne des droits de l’Homme a jugé qu’une telle interception poursuivait les buts légitimes de protection de la sécurité nationale et de prévention des désordres et infractions et était proportionnée dès lors qu’elle ne portait pas sur le secret des échanges entre un avocat et son client et était entourée de garanties suffisantes.

Enfin, il peut être noté que, si, comme le relevait le Professeur Lucie Cluzel dans le documentaire « Sécurité globale, de quel droit ? », le Conseil d’État a, le 18 mai 2020, enjoint à l’État de cesser immédiatement de procéder aux mesures de surveillance par drone du respect à Paris des règles de sécurité sanitaire applicables à la période de déconfinement, il l’a fait au motif qu’il manquait l’édiction d’un arrêté ou d’un décret encadrant l’usage des drones. Le Conseil d’État a au contraire jugé que la finalité de sécurité publique poursuivie par le dispositif de surveillance par drone était légitime et que l’usage de ce dispositif n’était pas de nature, par lui-même, à porter une atteinte grave et manifestement illégale au droit au respect de la vie privée et familiale et à la liberté d’aller et venir.

En définitive, il est à anticiper que la loi sécurité globale ne soit pas jugée illégale. Reste une seule autorité qui, comme le suggérait le documentaire au sujet de feu l’article 24 de la proposition de loi, peut aujourd’hui faire reculer le Gouvernement sur les graves atteintes portées à nos libertés : la rue.